Cientista político leva boas práticas de gestão pública aos rincões do Brasil
Aos 13 anos, Sergio Andrade descobriu com o Plano Collor como a condução das políticas públicas impacta a vida de todos.
As duras medidas econômicas, que incluíam confisco da caderneta de poupança e foram baixadas pelo então presidente Fernando Collor em 1990, abalaram o país e mudaram até mesmo a rotina de um menino, como ele, nascido na zona rural de Pouso Alegre (MG).
"De repente ficamos sem nada. Foi um período muito difícil, deixamos de produzir e passamos a plantar apenas para subsistência. Foi um divisor de águas", relata.
Filho de fazendeiros, ele estudou até o 5º ano em uma escola da zona rural. Três anos depois de vivenciar as graves consequências de mais um plano econômico, o adolescente mineiro, impulsionado pela mãe, foi trabalhar como contínuo na prefeitura. "No meu primeiro emprego vi as dores e as delícias do setor público."
Teve "aulas práticas" sobre os interesses que movem a política, conheceu os puxa-sacos. Passou pelo departamento de águas, de IPTU e parou no de ISS da administração pouso-alegrense.
Mal sabia ele que duas décadas depois, voltaria a trabalhar em prefeituras, agora como consultor.
Cientista político formado pela USP, Andrade hoje desembarca em municípios como Barro Alto (GO), a 225 km ao norte de Goiânia, no papel de diretor executivo da Agenda Pública.
A OSCIP (Organização da Sociedade Civil de Interesse Público) tem como objetivo aprimorar a gestão pública, a governança e incentivar a participação social em localidades impactadas por grandes obras. "A chegada de um grande empreendimento pode representar uma oportunidade ou ser um grande desafio para os municípios", afirma Andrade. "Há um aumento na demanda pelos serviços públicos na saúde, na educação, no saneamento, na assistência social e no ordenamento da própria cidade."
CARTA BRANCA
No pacato município goiano de 8.700 habitantes, Andrade é recebido pelo prefeito, Geraldo Martins (PT), um servidor público aposentado que diz ter se embrenhado na política por ideal e doa integralmente o salário de prefeito (R$ 13.500) para a construção de habitações populares.
Doutor Geraldo, como é conhecido, deu carta branca para que os "forasteiros" da Agenda Pública o ajudassem a pensar a administração de Barro Alto.
A ONG desembarcou no município há cinco anos graças a uma parceria com a mineradora Anglo American, que extrai 41 mil toneladas por ano de níquel em seus arredores.
O contrato foi mais uma oportunidade de Andrade trabalhar nessa tensão entre poder público, setor privado e demandas sociais. "De um lado, o Estado incompleto, que precisa melhorar suas capacidades técnicas. De outro, a iniciativa privada investindo em projetos pontuais. E no meio, a sociedade civil com suas demandas", explica.
Nesse meio de campo era preciso fazer um diagnóstico da situação do município e estabelecer metas de longo prazo e sanar uma dívida de R$ 17 milhões da prefeitura.
Com a ajuda da equipe da Agenda Pública, que atua in loco, foram alocados recursos em áreas prioritárias, como saúde e educação. Os acordos com o Governo Federal viabilizaram o acesso a quase R$ 1,2 milhão em convênios, no período de 2012-2015.
Com as contas em dia, a prefeitura também passou a usar estrategicamente os recursos advindos da extração de minério.
Foi essa equação que possibilitou, por exemplo, a reabertura da maternidade municipal, com uma contrapartida de R$ 2 milhões da Anglo American.
PARTO DISTANTE
Há mais de uma década, as gestantes da cidade tinham de se deslocar para outras localidades para dar à luz e fazer o pré-natal.
Na madrugada de 23 de setembro de 2014, a dona de casa Dejane Borges, 34, sentiu as dores do parto de sua terceira filha. Moradora da zona rural de Barro Alto (GO), a intenção era ir para Goiânia, a 224 km de distância.
Mas a família acabou reinaugurando a maternidade. Tayná Borges do Prado foi o primeiro bebê a nascer em Barro Alto depois de 12 anos. "O trabalho de parto foi tão rápido que não teria dado tempo de chegar a lugar nenhum", lembra a mãe.
Os outros dois filhos de Dejane e do vaqueiro Nilson Prado, 44, não são barroaltenses. "Muita coisa mudou por aqui. Agora temos maternidade, pediatra e vacinação", comemora Dejane, que nunca tinha ouvido falar da Agenda Pública.
Na casa avarandada do sítio, a dona de casa descobriu que a reativação da maternidade fez parte de uma série de iniciativas elaboradas pela organização da sociedade civil em parceria com a prefeitura local, com base em consultas à população.
"As pessoas sacam o que está em jogo", pontua Andrade. "É diferente quando você se compromete genuinamente com a solução de um problema, com o olhar de longo prazo."
Uma consciência de empreendedor social foi sendo moldada quando, aos 23 anos, recém-entrado na USP, ele começou a desbravar o Brasil profundo.
Contratado para uma consultoria cujo cliente era a Vale, Andrade conheceu a crueza gerada pela falta de acesso a direitos nas localidades em que a mineradora atuava. "Nunca me esqueço da serragem vermelha do monumento dos Sem-Terra para homenagear os mortos em Eldorado dos Carajás", afirma, referindo-se ao massacre de 1996 que resultou em 19 mortos no conflagrado no sul do Pará. "Vi que o problema só poderia ser resolvido por meio de políticas públicas."
Um bom exemplo é ver que o planejamento das contas públicas em Barro Alto permitiu também que os filhos de dona Dejane em idade escolar contassem com transporte. Aluna do 8º ano, Kawany,13 anos, pega a Kombi na porta de casa todos dias às 5h30, para chegar às 7h à escola pública que fica na cidade.
É um relato que leva Andrade de volta à sua infância em Minas. Ele dependia do pai para levá-lo de carro às aulas, a 12 km de distância, quando precisou deixar a escola rural para continuar os estudos em Pouso Alegre.
Mas a lida paterna no campo muitas vezes fazia com que perdesse a hora. O cientista político se recorda de um episódio quando tinha 12 anos. Aluno aplicado, ele ficou bravo com mais uma falta iminente e decidiu ir à escola de qualquer jeito. Foi caminhando. "Eu queria pegar uma carona, mas não consegui", lembra Andrade. A escapada causou alvoroço na família. "Quando me encontraram, meu pai chorava ao volante. Nunca mais fugi."
Cinco anos depois, ele ganhou asas e foi para Belo Horizonte trabalhar em um banco. De lá se transferiu para Curitiba, onde estreou como produtor cultural. Quando se mudou para São Paulo foi trabalhar em uma produtora e teve contato com artistas como o diretor e ator Antonio Abujamra (1932-2015). "Ele me chamava de velho", recorda-se Andrade.
Aos 38 anos, ele diz que aprendeu a ser mais leve e a se divertir mais, mesmo na pele de um empreendedor social que escolheu a árdua tarefa de fortalecer as políticas públicas.
Para tanto, conta com a qualidade dos velhos políticos mineiros. "Sou bom de costura, conciliador."
PARTICIPAÇÃO POPULAR E EFICIÊNCIA
Filha de um pedreiro e uma funcionária pública, Josiane Moraes Rodrigues não via perspectiva de estudo e trabalho em Barro Alto, município onde nasceu há 29 anos. Cuidou de idosos, limpou casas, juntou dinheiro e foi estudar informática.
Quando descobriu os cursos de capacitação oferecidos pela Agenda Pública, ela se matriculou em todos. Passou a entender o significado amplo da palavra "política". "Antes eu achava que política era só eleição. A gente não tinha a compreensão do que é o direito da sociedade de participar ativamente de um conselho, por exemplo", explica. "Hoje eu entendi que se a política é pública, é de todos nós."
Aos poucos, a moradora foi participando dos fóruns, assembleias itinerantes, formações online e hoje trabalha na Secretaria de Assistência Social da prefeitura de Bairro Alto. "Sem participação popular não existe política pública. A Agenda Pública plantou essa sementinha aqui", diz Josiane.
A 94 km dali, no município vizinho de Niquelândia, o desafio é diferente. A região de paisagens exuberantes e recursos naturais abundantes vive o final do ciclo de extração de minério, que fornece cada vez menos impostos para a prefeitura local.
Escândalos de exploração sexual envolvendo gestores públicos e de corrupção no superfaturamento de obras em gestões anteriores, derrubaram a confiança da população e de comerciantes no poder público. Em consequência, a arrecadação também despencou, deixando dívidas profundas para o atual administrador.
Em um contexto desfavorável, o encontro de Sergio Andrade, da Agenda Pública, com o prefeito, Luiz Teixeira Chavez (PMDB), significou alívio para o gestor. Ao reorganizar as contas públicas, foi possível definir prioridades e focar recursos, além de cortar o que estava sendo desperdiçado.
Niquelândia, com população de 42.300 habitantes, é o maior município de Goiás, com quase 10 mil km². Extensão que dificulta o acesso aos serviços públicos para quem mora em distritos distantes.
No povoado de Faz Tudo fica a escola municipal rural José de Alencar. Entre os 289 alunos do Ensino Fundamental, quase metade vive fora do vilarejo. Aqueles que moram nos distritos de Acaba Vida, Acaba Vidão e Acaba Vidinha, demoram até três horas para chegar ao estabelecimento escolar. "Mesmo distante, ir para a escola é um descanso. Se ficarem em casa vão ter que trabalhar na roça", relata a diretora Maria Helena Ferreira Bastos, a Leninha, 52.
Mas o transporte escolar está ameaçado de corte por causa das dívidas acumuladas pela prefeitura local na gestão anterior e pela queda de arrecadação de royalties da extração de níquel.
Observando a relevância desse serviço no maior município de Goiás, a Agenda Pública busca, em parceria com o prefeito, solucionar o equilíbrio das finanças sem prejudicar o acesso à escola.
Ao mesmo tempo, trabalha para recuperar a confiança da população, ampliando a participação social e a transparência na prestação de contas, que podem ser acompanhadas online.
"A Agenda Pública está fazendo todo esse diagnóstico da situação do município, elaborando plano de ação junto com os segmentos organizados e nossos funcionários, apontando os rumos e ajudando a criar a Escola de Governo para uma capacitação permanente dos servidores", elenca o prefeito.
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Na América Latina e no Brasil, a redemocratização nos anos 1980 evidenciou demandas políticas e sociais antes reprimidas. Três grandes forças alinharam-se ou se contrapuseram: a necessidade de otimização do uso de recursos públicos, a demanda pela ampliação da oferta de serviços públicos e as pressões por mais transparência e participação social.
Tais forças influenciaram a Constituição de 1988, marcada pelo processo de descentralização das políticas públicas. A partir de sua promulgação, Estados e, sobretudo, municípios passam a ser responsáveis pela prestação de boa parte dos serviços básicos à população.
Desde então, destacam-se dois movimentos macropolíticos:
- Final dos anos 1990 - fortalecimento do governo federal no papel de coordenador de políticas e diretrizes nacionais a serem implementadas pelos municípios e Estados, numa lógica de padrões mínimos de atuação vinculados a repasse de recursos com incentivos e induções;
- Anos 2000 - aumento expressivo dos gastos sociais e investimento federal, possibilitado por reorientações nas prioridades de políticas públicas e pela recuperação econômica.
No entanto, esse aumento de responsabilidade não foi acompanhado do fortalecimento das capacidades de planejamento, execução e gestão dos servidores, principalmente nos municípios de pequeno porte. O sistema de descentralização no Brasil não funciona como deveria e os municípios brasileiros estão na linha de frente das pressões, mas no último escalão do acesso aos recursos, inferiores a 15% do PIB3, similares a índices de países pobres.
O Índice Firjan 2015 de Gestão Fiscal, que avaliou a situação fiscal de 5.243 municípios, onde vive 96,5% da população, aponta que 4.417 prefeituras apresentam situação fiscal difícil ou crítica, apenas 808 possuem boa gestão e 18 têm gestão de excelência. O resultado negativo deve-se ao crescimento dos gastos com pessoal bem acima das receitas, que deixaram pouco espaço para os investimentos, cuja queda ocorreu em 68% dos municípios ante 2012. Nesse contexto, os municípios estão presos em arcabouços jurídicos que tornam o âmbito de sua administração muito complicado4. Existem menos técnicos a nível local e imagina-se que os recursos não serão bem aplicados se a sua transferência não for cercada de leis e regulamentos. A verdade é que, quanto mais centralizada a decisão, mais técnicos existem, porém menor é o controle por parte da população.
Nascido e crescido em uma fazenda no Sul de Minas, Sergio Andrade, 38, entrou para o mundo do trabalho jovem, aos 16 anos, como aprendiz na Prefeitura de Pouso Alegre (MG). Desse momento até a criação da Agenda Pública, organização que fundou e dirige, passariam 16 anos, quando, em 2009, surge no Núcleo de Estudos de Relações Internacionais na USP.
Antes de criar a Oscip, trabalhou com marketing cultural, em Curitiba e em São Paulo. Considera um ponto de virada sua experiência na Fundação Nestlé de Cultura, onde teve a oportunidade de ver o alcance limitado do investimento social privado. Altamente influenciado por essa vivência, decide trabalhar com o governo na escala municipal, esfera em que acredita ser possível criar uma verdadeira mudança social e política.
Conciliador e centrado, o candidato, que é diretor-executivo e principal líder da Agenda Pública, é graduado em ciências sociais pela USP e atualmente é mestrando em gestão e políticas públicas pela Fundação Getulio Vargas de São Paulo.
A principal inovação da Agenda Pública está em promover uma melhoria na gestão pública ancorada em dois eixos: participação e controle social. Não há, segundo parceiros, outra organização da sociedade civil no Brasil que trabalhe essas duas frentes simultaneamente e de maneira direta no território. O programa de Fortalecimento Institucional de Municípios Impactados por Grandes Empreendimentos está no cerne de sua metodologia inovadora.
O que é central nesse modelo é que a própria empresa estabelecida no território financia a ação, possibilitando uma relação de parceria com o governo municipal e a comunidade local e criando um diálogo intersetorial mais transparente. As atividades são voltadas para ações estruturantes nas esferas política, econômica e social. Por trabalhar com mudança de cultura, os trabalhos geram resultados de médio a longo prazo. Assim, para garantir uma continuidade mínima, a organização fecha contratos mais longos (de 4 a 15 anos) do que a média no setor de investimentos social privado, um diferencial em si.
Exigente, o empreendedor social considera a gestão de conhecimento uma prioridade para a organização. O registro de soluções e aprendizagem ajuda a elaborar novos produtos e alguns projetos já serviram de laboratório para outros serviços e metodologia.
Para diversificar suas fontes de financiamento, a organização busca captar financiadores internacionais como a União Europeia e contratou recentemente um profissional para escrever propostas para editais desse tipo. Os dois projetos do programa voltado a municípios impactados por grandes empreendimentos são responsáveis por cerca de 45% (R$ 556.453) do orçamento total de 2015 da Agenda Pública (R$ 1,2 milhão) e oriundos de três empresas (Anglo American, MRN e Votorantim). Seu faturamento total em 2014 foi de R$ 1,7 milhão, com superávits nos anos de 2014 (R$ 6.140) e 2012 (R$ 394 mil) e déficit em 2013 (R$ 442 mil). Não apresenta auditoria financeira independente, um fator de risco potencial ao se trabalhar com vários stakeholders, do poder público a grandes mineradoras.
Em relação à gestão estratégica, um conselho consultivo foi criado em agosto de 2015. Há a preocupação em fortalecer sua diretoria, e um novo diretor de projetos está previsto para maio de 2016. Avalia-se que a organização conta com uma equipe qualificada.
O candidato enfatiza a importância de ser parte de redes sociotécnicas nas áreas prioritárias da organização (gestão pública, mineração, investimento social privado e políticas públicas) que não só garantem um relacionamento constante com parceiros, mas, sobretudo, possibilitam encontrar apoios estratégicos para desenvolver novos projetos.
Desde 2009, a organização declara que já beneficiou diretamente mais de 10 mil pessoas por meio de seus principais programas: Escola de Políticas Públicas, Programa de Fortalecimento Institucional de Municípios Impactados por Grandes Empreendimentos e Programa de Voluntariado em Mentoria. Em 2014, foram 2.145 beneficiários diretos.
Há uma intensa preocupação em o processo ser colaborativo e compartilhado. Os projetos da organização contam com comitês de gestão cuja finalidade é fortalecer e manter o engajamento dos atores-chave e permitir a resolução de problemas. Contam com uma coordenadora dedicada ao monitoramento e avaliação de projetos, porém não realiza avaliações externas de impacto devido a seu alto custo.
Cerne de seu trabalho, as ações da Agenda Pública influenciam o poder público em duas frentes principais:
1) Aprimoramento da gestão pública - elabora junto com os governos municipais nos territórios em que atua planejamentos estratégicos e planos setoriais municipais em áreas como saúde, assistência social, educação e políticas urbanas. Promove também treinamentos como gestão de finanças públicas, políticas municipais e capacitações para estabelecimento de convênios com outras esferas da administração pública e sobre transparência.
2) Participação e controle social - trabalham para ampliar o capital social e criar uma cultura de cooperação entre o governo e a população. O principal objetivo é
estimular o fortalecimento institucional de conselhos municipais de políticas públicas a fim que os cidadãos possam interferir na formulação das políticas públicas locais.
A única atividade da organização que recebe financiamento público direto é o projeto Rede de Cidadania e Saúde realizado com a Prefeitura de Jundiaí (SP).
Atualmente, a Agenda Pública está presente na Bahia, em Goiás, no Pará e em São Paulo, diretamente atrelada aos locais de atuação dos patrocinadores, além de trabalhar na capital federal. Já atuou na Paraíba, em Pernambuco e em Santa Catarina e afirma ter participado de projetos envolvendo o governo do Reino Unido e o da Bolívia. Além da sede, em São Paulo, possui um escritório em Santarém (PA). Para 2016, há planos de abrir seu primeiro escritório internacional na Argentina.
Ao oferecer cursos de capacitação e formação utilizando plataformas virtuais, a organização ganha capilaridade, e com o projeto Conviva Educação, voltado para apoiar gestores das secretarias municipais de Educação, atinge cerca de 2.000 municípios, por exemplo.
Uma das principais prioridades da organização é a gestão de conhecimento, já que se trata de um método desenvolvido empiricamente e com características únicas que dificultam sua replicabilidade. A sistematização de processos e o desenvolvimento de metodologias são consolidados e de alta qualidade. Apresentaram a metodologia do Programa de Fortalecimento Institucional de Municípios Impactados por Grandes Empreendimentos em diversos países da América Latina. Todo o material é disponibilizado na forma de publicações e vídeos no próprio site da Agenda Pública. Sua diretoria demonstra ter alta capacidade de articular diferentes atores. Dito isso, um de seus principais gargalos é recrutar e manter uma equipe qualificada, especialmente em áreas rurais distantes dos principais centros.